Diálogo Estado y Pueblos Indígenas: Más allá de la Ley de Consulta

Por Adda Chuecas Cabrera*

La Ley de Consulta Previa de los Pueblos Indígenas u Originarios aprobada por el pleno del Congreso de la República, significa un hecho importante en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y su participación en la toma de decisiones en todo aquello que les afecte.

La consulta como derecho colectivo, distinto a cualquier otro derecho de participación propone el gran reto de institucionalizar el diálogo intercultural a todo nivel y en todos los sectores del Estado.

En ese sentido, el actual gobierno tiene una oportunidad histórica de realizar cambios profundos en nuestro país, el cual acuña una ancestral mirada centralista que no reconoce al otro culturalmente diferente.

Es necesario mirar nuestro proceso histórico como nación y la relación del Estado con los pueblos indígenas para entender los procesos actuales. Como sabemos, a inicios del siglo XX se comienzan a reconocer derechos de los pueblos indígenas relacionados con la seguridad jurídica a la propiedad comunal. Este significativo hecho ubica en el escenario político de la época, un tema de permanente preocupación de los pueblos indígenas, el que hasta la actualidad constituye un tema central en sus demandas.

Aunque ha habido intentos de abordar la relación Estado con pueblos indígenas (el antiguo Instituto Indigenista Peruano, CONAPA, INDEPA) aún no se ha podido implementar una institucionalidad estatal en materia indígena que actúe de forma coordinada y sistemática y transversalice las políticas públicas.

Hay que destacar el trabajo realizado en el gobierno de transición del Dr. Valentín Paniagua en que se aprobó un Plan de Acción Prioritario para atender a las comunidades nativas. Esto significó un proceso concertado entre el Estado -representado por la SETAI-, las organizaciones indígenas y la sociedad civil. Asimismo, las mesas de Diálogo creadas a raíz del conflicto de Bagua buscaban encontrar mecanismos de diálogo y consensos entre el Estado y los pueblos indígenas.

En los últimos años, ha habido una mayor participación de los pueblos indígenas en la escena política. En la actualidad hay representantes indígenas en los gobiernos locales y regionales; la presencia de Eduardo Nayap, primer congresista indígena de nuestra Amazonía en toda la historia republicana, marca un hito en la relación entre el Estado y los pueblos indígenas.

El presente escenario político nos plantea una serie de desafíos que posibiliten un mayor desarrollo humano para todos los peruanos y peruanas. Si nuestro país es pluricultural, pluriétnico y multilingue, como lo ha afirmado el presidente Humala en su mensaje del 28 de julio, ¿cómo crear condiciones para que nuestra democracia nos represente a todos? ¿Cómo conciliar el crecimiento económico con la justicia social? ¿Cómo propiciar que nuestros pueblos indígenas se conviertan en sujetos políticos y aporten, desde sus diversos saberes, en el desarrollo de nuestro país?

El compromiso de este gobierno es producir transformaciones y cambios, promoviendo la inclusión social, pero queremos destacar que este proceso de inclusión social sólo será posible cuando los pueblos excluidos y marginados se conviertan en sujetos de derecho y actores sociales y políticos que participan en el sistema democrático en igualdad de condiciones que los demás ciudadanos. Esto supone reformas institucionales que permitan un nuevo modelo de democracia que incluya diferentes formas de representación basadas en nexos de carácter cultural, étnico y social.

Nelson Manrique (1) sostiene que construir la democracia en el país, supone encarar diferentes formas de representación. El reto actual es plantear nuevos modos de representación que recojan la pluralidad y la diversidad, de esta manera podremos construir un Perú intercultural; un país donde nuestra visión de desarrollo sea compartida desde la articulación de diversos actores sociales con voz pública desde sus diferencias culturales. Esta inclusión debe significar cambios estructurales en la forma de relación del Estado con los pueblos indígenas, que aseguren la mejora de la calidad de vida, así como el acceso a servicios de salud y educación bilingüe intercultural de calidad.

Un tema central en la agenda nacional ha sido la aprobación de la Ley de Consulta Previa para Pueblos Indígenas u Originarios en la que los distintos actores sociales, políticos, medios de comunicación, la Iglesia, las organizaciones indígenas han coincidido que era necesaria para disminuir la conflictividad social que vive el país. Los reportes de la Defensoría del Pueblo señalan que la mayoría de conflictos son socio ambientales.

Sin embargo la aprobación de la Ley de Consulta Previa no debe alejar del debate central el reconocimiento pleno de los derechos de los pueblos indígenas, reconocidos en los tratados e instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Esto solo será efectivo cuando los pueblos indígenas participen plenamente en la toma de decisiones y escojan libremente decidir sus prioridades de desarrollo social, económico, político y cultural en diálogo con el resto de la sociedad peruana. Este derecho es colectivo y a su vez se traduce a varios derechos como son el autogobierno, territorialidad, desarrollo, identidad, consulta y participación.

Es importante señalar que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT ha elaborado observaciones y recomendaciones al Estado Peruano a fin de que garantice los derechos reconocidos en el Convenio 169 de la OIT.

El informe publicado en febrero del 2011 (2), la Comisión recuerda su observación general de este año, según la cual “la obligación de consultar” en virtud del Convenio significa que:

“1) las consultas deben ser formales, plenas y llevarse a cabo de buena fe; debe producirse un verdadero diálogo entre los gobiernos y los pueblos indígenas y tribales caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo, la buena fe, debe producirse un verdadero diálogo entre los gobiernos y los pueblos indígenas y tribales caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo, la buena fe y el deseo sincero de alcanzar un acuerdo; 2) tienen que establecerse mecanismos apropiados a escala nacional y ello debe realizarse de una forma adaptada a las circunstancias; 3) tienen que llevarse a cabo consultas a través de instituciones representativas de los pueblos indígenas y tribales en relación con las medidas legislativas y administrativas; 4) deben llevarse a cabo consultas con el objetivo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas”.

En estas condiciones, la Comisión subraya que el derecho de consulta de los pueblos indígenas no puede limitarse exclusivamente a aquellas medidas propuestas”.

Es importante destacar el estudio definitivo sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones. En el Informe del Mecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas del Consejo de Derechos Humanos -en el IV período de sesiones-, se analizan las buenas prácticas en materia de participación de los pueblos indígenas dentro de las instituciones de los propios pueblos, instituciones estatales, parlamentos, entre otros que ponen en el debate público de los Estados como se debe avanzar en implementar mecanismos jurídicos y políticos, que permitan que los pueblos indígenas participen en la toma de decisiones en todo aquello que los afecte directamente y en los procesos de desarrollo nacional.

A continuación presentamos algunos puntos que creemos se deben considerar para el reconocimiento pleno de los derechos de los pueblos indígenas:

1. Garantizar una institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas, que defina su relación con el Estado. Esta instancia deberá dotar de instrumentos que les permitan atender de manera eficiente y eficaz las problemáticas y demandas en la implementación de políticas públicas sectoriales a través del enfoque intercultural en la gestión de dichas políticas.Esto atraviesa por la necesidad de transversalizar los asuntos indígenas y profundizar la articulación intersectorial de las políticas públicas. Asimismo debe asegurar la participación de los pueblos indígenas en el diseño y ejecución de los mecanismos de diálogo para administrar los programas y proyectos que les afecten.Promover una reforma constitucional que permita incorporar derechos colectivos de los pueblos indígenas a nuestro ordenamiento legal, de acuerdo con los tratados internacionales ratificados por el Estado peruano, especialmente el Convenio 169 de la OIT, y la Declaración de las NNUU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

2. Implementar un marco jurídico que brinde seguridad para los pueblos indígenas, especialmente en relación a su territorio como hábitat donde desarrollan su cultura, tomando en cuenta los principios y normas del Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Asimismo concluir con los procesos de titulación, ampliación y demarcación; además es necesario establecer un Sistema Único Catastral para las comunidades nativas de la Amazonía.

3. Implementar los marcos normativos que permitan asegurar e incrementar la participación y representación política de los pueblos indígenas en los diversos niveles de gobiernos y en la toma de decisiones.

4. Promover y fortalecer en el ámbito regional los procesos de ordenamiento territorial y zonificación ecológica y económica en los territorios indígenas de acuerdo a su cultura, lo que hará posible establecer un marco adecuado y un equilibrio dinámico entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la persona humana.

5. Fortalecer la política nacional ambiental, que tiene carácter obligatorio en los distintos niveles de gobierno, en concordancia con los Tratados suscrito por el estado. Ésta debe contar con la participación de la sociedad civil a fin de evaluar y garantizar la aplicación de los programas, planes y acciones destinados a la protección del medio ambiente y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

6. Garantizar el derecho a la Educación Intercultural Bilingüe, este derecho es un concepto global que conlleva a dimensiones mentales, físicas, espirituales, culturales y ambientales, para lo cual el Estado está obligado individual y colectivamente a otorgar una educación de calidad sin que puedan sufrir discriminación alguna.

7. Garantizar el derecho a la salud intercultural para lo cual deberán mejorar el acceso y la calidad Deberá Implementar políticas públicas en salud que respondan a las realidades culturales de los pueblos indígenas Se debe priorizar a los niños y niñas indígenas, por ser los más vulnerables.

8. Implementar el Plan de Acción de la Mesa 4, del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, que se encargó de la formulación de un plan integral de desarrollo sostenible para dichos pueblos (Resolución Suprema núm. 117-2009-PCM, de 26 de junio de 2009) conforme lo recomendó la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y recomendaciones (3) . Se debe buscar un modelo de desarrollo integral y solidario que se fundamente en la justicia y los derechos humanos.

Es importante avanzar en la construcción de un país intercultural que parte de reconocer al otro como sujeto de derechos y como cultura, esta propuesta de diálogo intercultural no niega la propia identidad cultural. Hay que construir las condiciones que hagan posible este diálogo, así éste dejaría de ser utopía ideal y pasaría a ser acontecimiento.

Como dice Fidel Tubino (2007):

“Es preciso por ello empezar por reconstruir las relaciones de discriminación instaladas en las estructuras simbólicas de la sociedad y generar espacios de reconocimiento donde el diálogo sea posible”.

En otras palabras, el diálogo entre personas diferentes que se reconocen mutuamente igual dignidad solo se produce en determinadas condiciones. Construir estas condiciones de justicia e igualdad en la diferencia es una tarea política que nos corresponde a todas y todos los peruanos.

Notas:

(1) Manrique, Nelson 2006. “Democracia y Nación. La Promesa Pendiente” en: La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente. Lima: PNUD.

(2) Informe de la Comisión de expertos en aplicación de Convenios y recomendaciones. Observaciones CEARC 2010/81 Dic. 2010 publicado 16 de Febrero 2011.

3) Observaciones CEACR. 2010.

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* Adda Chuecas Cabrera es Directora del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP)